《油气体制改革意见》解读与思考
发布时间: 2017年07月12日  被阅览数: 次  来源:   编辑:科技处

 

长期以来,国内油气生产能力远远不能满足消费增长需要,对外依存度持续攀升,2016年升至65.4%,比2015年提高4.6个百分点,这一对外依存度水平和美国历史上最高值(66%)非常接近。预计2017年成品油需求量较2016年增长2.2%,油气的安全供应形势不容乐观,迫切需要提升资源接续保障能力、国际国内资源利用能力、油气战略安全保障能力,迫切需要对石油天然气领域进行深化改革。

 我国油气体制历经多次调整,对推动油气产业的发展壮大起到了历史性作用,但长期积累下来的深层次矛盾和问题也日益凸显,特别是上游业务准入门槛高,矿权流转和退出机制不健全;流通领域竞争性环节开放不够充分;下游加工环节结构性矛盾突出,一方面总体产能严重过剩,另一方面国家急需的高端油品还需大量进口,加上价格形成机制不完善、国有油气企业内生动力不足、政府监管存在“越位”或“缺位”等,都迫切需要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,为实现油气行业持续健康发展注入新的动力和活力。十八届三中全会决议报告提出要“打破各种形式的行政垄断”,以及在资源配置方面“让市场发挥决定性作用”,2017年中央经济工作作会议和2017年两会报告把油气体制改革列入重点。油气体制改革从2014年就已经开始酝酿,2015年年底形成初稿,之后因分歧较大经历数次修改。今年5月21日,中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》。《意见》指出,深化石油天然气体制改革,要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,牢固树立和贯彻落实新发展理念,全面实施国家能源战略,坚持社会主义市场经济改革方向,正确处理好企业、市场、政府之间的关系,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标,建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制,实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。

《意见》明确了原则---六个坚持:

坚持问题导向和市场化方向,体现能源商品属性;

坚持底线思维,保障国家能源安全;

坚持严格管理,确保产业链各环节安全;

坚持惠民利民,确保油气供应稳定可靠;

坚持科学监管,更好发挥政府作用;

坚持节能环保,促进油气资源高效利用。

《意见》部署了八个方面的重点改革任务,即:开放上游、完善进出口、管道公平开放、下游竞争、油气定价机制、国企改革、油气储备、健全环保。

尽管《意见》不是必须执行的“决定”,也不是具体实施的“方案”,还需要各个层面出台一系列实施方案和细则,构建“1十N”政策体系,但由于油气体制改革是众多改革事项的重中之重,涉及到油气行业数十万亿元的资产规模和数百万的从业者利益,因此,需要对《意见》进行认真的解读和深入思考。

 一、上游油气勘探开发将形成多元化市场竞争格局

《意见》指出,实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。实行勘查区块竞争出让制度,将打破过去中石油、中石化、中海油、延长油矿等四家油企对矿权的垄断,以前只要登记就拥有矿权,就可以跑马圈地。下一步只有通过市场竞争方式才能获得矿权,其他符合国家政策条件的企业也可参与。可以看出,油气上游勘探开发多元化的市场竞争局面将成为未来趋势,通过改革,让真正有实力、有勘探开发资质的企业进入油气上游勘探开发领域。具体改革措施可能包括:一是放开矿权市场,由登记制改为招标制;二是放宽勘探和开发资质的条件限制;三是提高持有成本,严格探矿权退出机制;四是建立油气矿权流转制度等。煤层气、页岩气、致密气等非常规油气勘查开采已经部分向社会放开,上游常规油气勘查开采开放已在新疆试点,新疆将成为油气改革综合试验区。

二、分步推进油气干线管道独立

《意见》指出,改革油气管网运营机制,提升集约输送和公平服务能力。分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。目前我国原油、成品油、天然气长距离输送管道基本上由中石油和中石化建设,已经实质上形成了对油气管输行业的垄断。近年来,推进干线管道独立、管输和销售分离、民营企业公平接入等呼声很高。此次意见明确了这一改革方向可能以管网第三方公平准入改革突破口,按“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略,逐步推进厂网、网销、输配、储运的分离,最终实现管网独立。管网分开将有利于打破石油石化行业的一体化垄断,增强行业的竞争力,对现有的格局将有很大的冲击。以往管道建设招标,更多的面向石油系统内企业倾斜,如果管网独立,管道建设投资主体发生变化,质量、成本和风险管理将成为业主的工作重心,民营企业以其成本低、机制灵活、响应快等优势来抢占高端油气管道建设市场,而石油制管企业、管道施工企业、场站设施配套企业固有的市场将被蚕食,产品和服务的价格将进一步市场化,传统的优质订单将逐步缩水,达到市场平均水平。

三、改革油气产品定价机制

《意见》指出,改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力。完善成品油价格形成机制,发挥市场决定价格的作用,保留政府在价格异常波动时的调控权。推进非居民用气价格市场化,进一步完善居民用气定价机制。价格形成机制改革目标是市场化,通过市场的需求来决定价格。实际上,自3月下旬以来,国内成品油市场爆发一轮“价格战”。降价的包括中石化、中石油、民营加油站,还有壳牌、英国石油等海外石油公司所属的加油站。山东、河南、浙江、广州等地降价力度明显,一些竞争激烈的地区降价幅度已高达2.3元/升。近期有专家提出应进一步开放液化天然气(LNG)和LNG再气化等领域,和管道气充分竞争,预计天然气价格将呈现下行趋势。油气价格的下行,将压缩油企行业的盈利水平,致使油企对勘探开发投资更为谨慎,油气产业仍将长期保持低迷。

四、鼓励发展股权多元化和混合所有制

《意见》指出,深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力。完善国有油气企业法人治理结构,鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制。推进国有油气企业专业化重组整合,支持工程技术、工程建设和装备制造等业务进行专业化重组,作为独立的市场主体参与竞争。国资委在年初的工作会上提出,国有企业要全面推进央企分类改革,深入推进公司制股份制和混合所有制改革,积极探索集团层面股权多元化改革,全面完成国有企业公司制改制,支持中央企业间、中央企业和地方国有企业间交叉持股,大力推进改制上市工作。近几年,中石油、中石化、中海油等国有油气企业分别在不同程度上推进混合所有制改革,并取得一定进展。2014年4月,中国石化重组销售业务,25家境内外投资者认购了销售公司29.58%的股权。2015年,中石化石油工程技术服务业务借壳仪征化纤上市(600871,01033.HK),后更名为石化油服;同年,中石化的石油机械业务借壳江钻股份(000852)上市,后更名为石化机械,实现了石油机械业务板块的整体上市,其下一步的方向是润滑油和管道储运业务。中石油今年初下发了混合所有制改革实施,提出了分类推进混合所有制改革,引入各类资本,推进股权多元化。于今年初推动中油资本(000617)、中油工程(601857)登陆资本市场,下半年中油管道也可能在香港上市。通过引入其他社会资本,可以让国有资本做优存量、做大增量,更重要的是倒逼国有企业内部机制改革,真正让国有企业活起来,并通过发挥各种资本的优势,打造新的经济增长点,培育新的竞争力。近期,中石油改革办也召开了装备制造企业的混改研讨会,要求各企业开展混改试点,通过混改提升装备制造企业的市场化水平。

五、“瘦身健体”,剥离油服

《意见》指出,推动国有油气企业“瘦身健体”,支持国有油气企业采取多种方式剥离办社会职能和解决历史遗留问题。按照“主辅分离、做强主业,产权明晰、完善配套”的原则,把非企业的社会功能进行剥离,提高效率,更好地还原企业的基本属性。随着医院、学校、幼儿园、酒店及“三供一业”等社会化移交,主业人员将进一步精干高效,主业会更强、效益会更优,可充分提高主业资本运行效率;辅业通过重组整合,将形成新的油田服务市场,走专业化发展的道路,从而降低三大油气企业主业经营成本。而且,剥离后的辅业形成新的企业还可以进行股份制改革、上市融资,扩大投资和经营规模。我公司已于2016年前完成了职工医院、学校、幼儿园、宾馆等社会化机构的移交,当前,正按照中石油的安排启动三供一业的分离移交。

六、建立油气储备体系

《意见》指出,建立完善政府储备、企业社会责任储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。完善储备设施投资和运营机制,加大政府投资力度,鼓励社会资本参与储备设施投资运营。油气储备本身有场地、设施等多方面需求,多方共同投资运营很有必要。储气库要想赚钱必须依靠用气高峰时期的气价上涨,随着调峰政策和分级储备调峰机制真正建立并落实,储气库建设积极性将显著提升。随着区域性储气设施的建设,城市燃气管道的建设可能将进一步加速。

七、推进原油、天然气交易中心建设

《意见》指出,依法合规加快油气交易平台建设,鼓励符合资质的市场主体参与交易,通过市场竞争形成价格。当前全球石油天然气产量不断上升,发达经济体需求增长放缓,国际上主要能源出口国纷纷把中国作为重要的目标市场。随着金融市场系统愈加完善,中国有能力打造具有全球影响力的石油天然气交易中心。在全国形成十个左右区域性石油天然气现货交易市场,建立和完善石油、天然气期货交易市场,形成现代的市场体系和市场监管格局,提升我国在亚太地区及全球市场的油气定价权和话语权。

结论:在全产业链市场化改革后,各类资本既可投资上游---传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气,也可投资中游---流通和管网运输,还可投资下游---炼化、销售产业。未来极有可能出现具有资源勘查、工程技术、装备制造、人才队伍、资金实力等不同方面优势的企业走合作勘探开发的道路。资本的逐利性和股权的多样化,国有资本和非国有资本交叉持股,势必促进油企效率和效益的提升。在充分市场竞争条件下,油企将更加关注环保、成本、效益,全产业链市场竞争将更加残酷。作为能源行业的末端--装备制造企业来说,传统的内部市场、优厚的内部订单将逐步被蚕食,只有内强管理、外拓市场,提质增效,参与市场竞争,才能稳固市场占有率,获取企业可持续性发展。同时我们也要看到,随着民资、外资进入油气领域,也将加速人才、资本等生产要素流动,油企关键人才(如经营管理、技术研发等专业)可能向民企流动,民企的资本反向流入,在某些领域扩大油气投资,也为我们带来新的机遇。



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